日本：国際人権基準に則った出入国管理及び難民認定法改正を求める意見書

2021年2月19日

[日本支部声明]

国・地域：日本

トピック：日本の難民・移民

在留資格がないものの、本国で人権侵害を受けるおそれがある等の理由で帰国できない外国人が入管施設に長期間収容されている問題に対応するため、「出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する法律案」（以下、改正法案）が2021年2月19日に閣議決定されました。アムネスティ・インターナショナル日本は、この改正法案が国際人権基準を十分に満たしていないことに、強い懸念を表明します。

日本の入管収容および難民認定制度は、国連の人権条約機関から再三にわたる勧告を受けてきました。最近では2020年8月に、日本においては難民認定申請者に対して差別的な対応をとることが常態化している、また、入管収容は恣意的拘禁にあたり国際法違反である、という厳しい指摘を国連人権理事会の恣意的拘禁作業部会が行い、「出入国管理及び難民認定法」（入管法）を国際人権基準に則って見直すよう日本政府に求めました。

アムネスティ・インターナショナル日本は、今回の法改正が、国際人権基準に則ったものとなるよう、次の４点を提言します。

1. 収容の目的を限定し、法律に明記すること

収容する場合には、その必要性と合理性はきちんと法律で規定されていなければなりません。日本の入管収容の実態はこの原則に反しており、国際法違反の状態にあります。収容の目的は以下の2つのいずれかに限るべきです。恣意的拘禁作業部会も、個別の事情を評価せずに収容していることを問題視しています。

1. 身元を確認するための収容
   入国時パスポート不所持などの場合に、身元を確認したり、入国を記録したりするために必要な、可能な限り短い時間に限られた収容
2. 逃亡を防ぐための収容
   すでに送還手続きが開始され、すぐに送還が実行されるという妥当な見込みがある送還対象者の逃亡を防ぐための収容

改正法案では「送還時まで収容すること」を原則とする現在の制度を維持しつつも、収容に代わる「監理措置」の新設提案がなされています（44条の2、52条の2）。逃亡や証拠隠滅のおそれが低いことや、「その他の事情」といった要件を満たせば、300万円以下の保証金を納付することで、収容所を出て監理人の監督の下に生活することが認められます。しかし、要件を満たさなければ個人の身体の自由を行政が制限できる仕組みとなっており、収容を原則とすることは変わらないまま、監理措置を例外として適用できることになったというだけです。身体の自由を保障することが国際人権基準の基本姿勢であることを確認し、収容は目的を達成するための例外的かつ最後の手段であると位置付けるべきです。

出入国管理における収容は、適法性、必要性、比例性、無差別の原則に則って行われた場合に限り正当化されます。収容の正当性をこれらの原則に照らして評価するためには、収容する目的が法律で明確に規定されていることが前提となります。収容を原則としている現行の制度を改善するためには、収容する目的を明確に定めた上で、これらの原則に照らして個別に評価しなくてはなりません。

2. 収容の期間に上限を設けること

上限期間を定めない出入国管理上の収容は、恣意的拘禁であり、国際法違反であるため、退去強制令書に基づく収容期間の上限を法律で明確に規定することが求められます。送還を目的とした収容は、送還手続きをすぐに実行するために必要な数時間（例えば、移送のための飛行機や船を待つ時間）といった可能な限り短い時間に限るべきです。また、収容期間が法で定める上限に達した場合は、すぐに釈放しなれければなりません。

• 出入国管理上の収容期間の上限を入管法に明記する
• 期間は収容の目的を達成するために必要な、可能な限り短い時間に設定する
• 収容期間の上限に達した場合はすぐに釈放することを入管法に明記する

現行制度の下では、退去強制事由に該当する場合、送還されるまで入管施設に収容されることになります。国外への「送還が可能なときまで」収容ができると入管法に定められているため、実質的には無期限に収容されてしまう仕組みになっているのです。例えば、帰国すると本国で人権侵害や迫害を受けるおそれがあるために帰国できない人は、無期限に収容されてしまいます。改正法案でも、この「送還可能なときまで」収容できるという規定が維持されており（52条8項）、無期限収容が可能だとする法律の欠点は是正されていません。

収容期間に上限が定められていないことが国際法違反であると、日本政府は国連諸機関から再三の勧告を受けており、2020年8月には恣意的拘禁作業部会からも指摘を受けました。無期限に収容できる現行法の規定は国際法違反であり、今回の改正を期に改めるべきです。

3. 収容の開始・継続について司法審査を導入すること

自由権規約9条4項は、収容される者の司法へのアクセスを保障しています。ですから、収容の是非を判断する機関と収容を執行する機関は同一であってはなりません。身体の自由を制限する決定は裁判所が行うべきものです。効果的で独立公正な審査の機会を担保するためにも、収容の決定に司法審査を導入し、次の点を法律に明記するべきです。

• 収容を開始する際の適法性、収容を継続する必要性および比例性に関して、裁判所が遅延なく決定を行う
• 裁判所が違法と判断した場合は収容からの釈放を裁判所が命じる
• このような司法審査は定期的もしくは被収容者の要求に応じて実施する

収容という手段を用いて「身体の自由」を制限する措置については、出入国在留管理庁（入管庁）という一行政機関に無制限の裁量が与えられています。また、収容を一時的に解く措置として、「仮放免」という制度がありますが、仮放免を許可する権限も入管庁にあり、収容からの釈放も一行政機関の判断で行われています。しかも、仮放免で一時的に釈放されたとしても、理由の説明なしに入管庁の判断で繰り返し再収容されることがあります。このように、収容したり釈放したりする決定を行う権限が司法機関ではなく行政機関にあるため、司法審査が保障されておらず国際法違反にあたるとの指摘を、恣意的拘禁作業部会も行っています。

しかし、改正法案では依然として収容・釈放の決定権限が入管庁に委ねられています。収容所外で監理人の監督の下で生活できる監理措置制度を収容に代わる措置として適用するとしていますが、収容からの釈放の決定や取り消しは入管庁が行うこととされています（44条の2、44条の4、52条の2、52条の4）。その判断の際は、逃亡や証拠隠滅のおそれがないことや、「その他の事情」を考慮するとしていますが、要件を網羅的に明記しないまま「その他の事情」という曖昧な要件が付されており、仮放免制度と同様に、収容を決定する裁量が入管庁に残ってしまうことが懸念されます。

4. ノン・ルフールマン原則を遵守すること

迫害を受けるおそれがある国への追放や送還は、国際的に禁止されています（ノン・ルフールマン原則）。しかし、改正法案では難民認定申請者の送還を禁ずる条項に例外が設けられました。例外の対象となるのは、原則として3回目以上の申請者（61条の2の9第4項1号）、無期若しくは3年以上の実刑判決に処せられた者又は暴力的破壊主義者等（61条の2の9第4項2号）です。アムネスティ・インターナショナル日本は、改正法案が「ノン・ルフールマン原則」に反するものであると危惧しています。

ノン・ルフールマン原則は、難民条約だけでなく、拷問禁止条約や強制失踪条約などの国際人権法に規定されています。日本はこうした条約の締約国ですが、ノン・ルフールマン原則はたとえ条約に加入していない場合でも遵守しなくてはならない国際慣習法です。帰国すると人権侵害を受けるおそれがある人は、いかなる場合であっても強制送還してはならないのです。

深刻な人権侵害に直面する可能性のある国または管轄区域へ移送されることがないよう、送還停止の例外（61条の2の9第4項）は設けるべきではありません。特に、帰国すると深刻な人権侵害に直面するという相当な根拠が認められる場合には、個人を送還するという決定において効果的かつ独立公正な審査の機会を保障すべきです。

外国人排除ではなく基本的人権の尊重を

身体の自由は、人が尊厳をもって生きていくために最も重要な基本的人権の一つです。また、ノン・ルフールマン原則は難民保護の礎となる国際慣習法であり、いかなる場合でも遵守することが求められます。

収容・送還に関する専門部会が設置された当初から、入管庁は「長期収容の問題は送還の促進で解決していくべき」との立場をとっています。改正法案の立案プロセスが、移民・難民を日本社会から排除する方針を強化することを念頭に進められているのではないかと、この問題に携わっている弁護士、支援団体、国際人権NGOなどは危惧してきました。

国籍や在留資格に関係なく、すべての人の基本的人権を平等に尊重し、国際人権基準に則った出入国管理及び難民認定法の改正が行われるよう、日本政府および全ての国会議員に向けて、アムネスティ・インターナショナル日本は上述の4点を提言します。

以上